Una estrategia que no mira únicamente a Serbia y Montenegro

Ayuntamiento de Podgorica, capital de Montenegro. Foto: Roberto Maldeno (CC BY-NC-ND 2.0). Blog Elcano

Ayuntamiento de Podgorica, capital de Montenegro. Foto: Roberto Maldeno (CC BY-NC-ND 2.0).

Muchos arquearon las cejas cuando Jean-Claude Juncker declaraba en el SOTEU de septiembre pasado que “si queremos una mayor estabilidad en los países de la vecindad, también hemos de mantener una perspectiva creíble de ampliación para los Balcanes Occidentales”. Claro, esto no cuadraba mucho con el portazo que les dio a los países de la región en 2014, al declarar expresamente que durante su mandato no habría nuevas adhesiones (cosa que ha cumplido). No obstante, las palabras del presidente de la Comisión en el SOTEU no eran un brindis al sol, sino más bien el resultado de un proceso de reflexión que había comenzado tiempo atrás y del que, en particular, el Comisario Johannes Hahn y la Alta Representante Federica Mogherini han sido (y son) particularmente entusiastas.

El tiempo vuela. A los tres les queda presumiblemente poco tiempo al frente de sus responsabilidades (las elecciones al Parlamento serán en mayo del próximo año, momento a partir del cual se desencadenarán los cambios en los top jobs) y han decidido en consecuencia no perder más tiempo y crear un marco favorable a la ampliación de la región en su totalidad (incluyendo, también, a Kosovo), cuyo resultado más tangible es la Comunicación presentada la pasada semana. Además de la preocupación por dejar un legado (que es tan común a los políticos), hay al menos dos razones más que explican su preocupación por los Balcanes: 1) la sensación de “deuda” con la región (con cierta similitud a lo que sucedía con la Europa del Este hasta que se produjo la ampliación de 2004-2007); y 2) un hostil entorno geopolítico, que se ha visto enrarecido en los últimos años con la asertividad rusa, la desconfianza hacia China y la hostilidad trumpiana.

A pesar de todo esto, no era en absoluto obvio que la Comisión fuese a apostar tan decididamente por la ampliación del conjunto de la región en su estrategia. Si nos fijamos en la letter of intent que acompañaba al discurso de Juncker en el SOTEU, ésta hablaba de que la siguiente iniciativa se haría con una perspectiva de completarse en 2025:

“Strategy for a successful EU accession of Serbia and Montenegro as frontrunner candidates in the Western Balkans, with a particular emphasis on the rule of law, fundamental rights and the fight against corruption and on the overall stability of the region”.

Es decir, se buscaba lograr una mayor estabilidad para la región, pero solamente se daba perspectiva de ampliación clara para Serbia y Montenegro, que para algo eran (y son) los frontrunners.

Sin embargo, las 18 páginas del documento comunitario son muy claras. Para Serbia, Montenegro, Macedonia, Albania, Bosnia y Kosovo las reglas del juego son las mismas: todos pueden llegar a ser parte de la Unión Europea, siempre y cuando avancen internamente de manera significativa. Y siempre y cuando la UE esté preparada para incorporarlos. La Comisión Europea pone el énfasis en su documento en las llamadas flagship initiatives (iniciativas emblemáticas), a saber: a) fortalecer el Estado de derecho; b) reforzar el compromiso con la seguridad y las migraciones; c) apoyar el desarrollo socio-económico; d) apoyar la conectividad; e) lanzamiento de la Agenda Digital; f) fortalecer la reconciliación y las buenas relaciones de vecindad. Cada una de estas iniciativas tendrá, a su vez, una serie de indicadores que serán evaluados y cuyo progreso definirá en gran medida los pasos siguientes a dar.

En todo caso y aunque las reglas del juego sean las mismas, la posición de partida no lo es. Así, al margen de los frontrunners ya citados, que se encuentran negociando capítulos de su adhesión (Serbia ha abierto 12 y Montenegro 30), Macedonia y Albania disponen ya de estatus de candidato (aunque no han empezado las negociaciones de adhesión), mientras que Bosnia y Herzegovina y Kosovo se encuentran en una situación peor: Bosnia es actualmente un candidato potencial (la Comisión está a la espera de recibir las respuestas del cuestionario que le envió hace dos años para emitir su Opinión acerca de la solicitud de adhesión), mientras que Kosovo a lo más que ha llegado hasta la fecha es a un tratado de Asociación y Estabilización con la UE.

No obstante, la oportunidad para toda la región parece única. Al empuje de la Comisión se le añaden algunos avances esperanzadores, sobre todo en una Macedonia que está en proceso de normalización de relaciones con sus vecinos (acaba de firmar un tratado de amistad con Bulgaria y está en plenas negociaciones con Grecia para cerrar de una vez por todas el conflicto por el nombre del país). Además, se da la circunstancia de que la actual y la siguiente presidencia rotatoria (ahora está al frente la propia Bulgaria, y a ésta le sucederá Austria en julio) subrayan la ampliación a los Balcanes como una prioridad política. Varias reuniones de alto nivel en los próximos meses (destacan el 17 de mayo y 10 de julio) ponen de manifiesto el importante papel que tendrán en la agenda los Balcanes Occidentales.

De todas formas, para que todo este ejercicio sea realmente exitoso, lo que es absolutamente fundamental es una voluntad política y un consenso de la sociedad a prueba de hierro. Ser parte de la Unión Europea no es una obligación, sino una elección, como bien señala la estrategia de la Comisión. Y para ello, los distintos países de la región tendrán que tomar en ocasiones decisiones que pueden ser complicadas de explicar internamente, como ejemplifica la repetida (hasta ocho veces a lo largo del documento) exigencia a Serbia y Kosovo de llegar a un acuerdo legalmente vinculante de normalización de relaciones entre las partes (que podría eventualmente abrir la puerta al reconocimiento por parte de los Estados miembros que aún no lo hacen, entre los cuales se encuentra España).

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