Retos para la política comercial de la Unión Europea

Presentación del Informe Elcano 26 “La política comercial europea ante un entorno internacional cambiante”. Foto: Real Instituto Elcano. Blog Elcano

Presentación del Informe Elcano 26 “La política comercial europea ante un entorno internacional cambiante”. De izda. a dcha: Enrique Feás, Silvia Iranzo, Miguel Otero Iglesias y Federico Steinberg. Foto: Real Instituto Elcano.

El nuevo alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, Josep Borrell, dijo en su examen ante el Parlamento Europeo que la Unión necesita aprender a hablar el lenguaje del poder. En la misma línea, Mark Leonard y sus coautores afirmaban que la “UE necesita un cambio de mentalidad para lidiar con las amenazas a su soberanía económica. Tiene que aprender a pensar como una potencia geopolítica, definir sus objetivos y actuar estratégicamente”.

Lograr este objetivo pasa por que la UE utilice sus instrumentos de política económica exterior de forma diferente y más ambiciosa. Uno de ellos, el más conocido y efectivo hasta la fecha, es la política comercial, por la cual la Comisión negocia en nombre de todos los Estados miembros. Por ello, la política comercial y de inversiones europea estará en lo más alto de la agenda de la nueva Comisión Europea, que según ha anunciado su nueva presidenta, Ursula von der Leyen, debe ser una Comisión Geopolítica.

Desde el Real Instituto Elcano, acabamos de publicar un amplio informe en el que se analizan los retos a los que se enfrenta la política comercial de la UE. Partimos de la observación de que la realidad del comercio mundial y su gobernanza están en rápida transformación y que, en este contexto, la UE necesita replantear su estrategia comercial a varios niveles e integrarla mejor con otras políticas comunitarias.

Nuestras principales recomendaciones son las siguientes:

Para el fortalecimiento interno y el aumento de la legitimidad de la apertura económica

☑ La UE necesita integrar mejor las consideraciones no estrictamente comerciales en la política comercial. Los aspectos tecnológicos, industriales, fiscales, geopolíticos y de internacionalización del euro, junto con la política comercial, deberían conformar una visión estratégica y articulada de la política exterior europea. Es el único camino para que una UE más cohesionada y asertiva pueda aspirar a desempeñar un papel relevante en el mundo de grandes potencias que va tomando cuerpo. Ello exige establecer un procedimiento de coordinación entre el Comisario de Comercio, el Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad y otros comisarios relevantes.

☑ A la hora de coordinar distintas políticas, es imprescindible evitar el choque entre la política comercial, la política industrial y la política de competencia. Por un lado, la apertura de la UE la expone a la competencia internacional a las empresas europeas en un marco en el que no todos –especialmente China– respetan las reglas del juego. En paralelo, la UE está retrasada respecto a Estados Unidos, China, Japón o Corea en el ámbito del desarrollo tecnológico, que será la base de la competitividad mundial en el siglo XXI. Resulta difícil coordinar las políticas industriales de Estados miembros tan dispares, pero la realidad es que, en términos de desarrollo de patentes, número de startups, desarrollo de plataformas tecnológicas, uso de robots e inversión en inteligencia artificial, los datos de la UE son comparativamente desoladores. Por un lado, el tamaño importa, y es importante tener grandes empresas europeas capaces de competir en los mercados internacionales. Por otro, la competencia es un elemento esencial del funcionamiento del mercado, un bien público que no se puede sacrificar a la ligera en aras de la creación de supuestos “campeones europeos”, que podrán estar justificados en determinados momentos y en determinados sectores con mercados no segmentados y amenaza clara de dominio extranjero en los que la dependencia externa resulte claramente desaconsejable. Corresponde a la UE determinar con claridad cuáles son esos sectores, y en qué condiciones habrá que potenciar un “campeón europeo”, midiendo en todo momento el perjuicio sobre el excedente del consumidor. No se trata tanto, como han apuntado algunos líderes políticos, de cambiar la política de competencia o la política fiscal, sino de usarlas con propiedad. Y ello es compatible con la exigencia de medidas de protección en materia de inversiones o de compras públicas, pero justificadas por la falta de reciprocidad o por la inexistencia de un terreno de juego equilibrado. La política de competencia no es un desarrollo reciente, sino que, al igual que la comercial, está íntimamente ligada a la creación del mercado único europeo, porque sin competencia no hay mercado, y sin mercado no hay asignación de recursos eficiente posible.

☑ La UE necesita mejorar la legitimidad de la apertura económica a ojos de sus ciudadanos. Debe hacerlo tanto en lo relativo a sus resultados (equilibrio entre ganadores y perdedores de la liberalización en los países europeos) como asegurando que los valores que la ciudadanía europea comparte sobre derechos laborales y medioambientales, protección al consumidor o privacidad, puedan ser “exportados” a través de los acuerdos comerciales. Como la política comercial se negocia al nivel europeo pero su impacto en los distintos países y regiones de la Unión es muy desigual, se hace imprescindible mejorar la situación económica y el bienestar de los perdedores de la liberalización con instrumentos fiscales centralizados al nivel europeo. Es necesario, por tanto, reformar el Fondo de Ajuste para la Globalización para aumentar sus recursos y hacerlo más flexible, de modo que más individuos y empresas (sobre todo PYMES) puedan aprovecharlos. Sin embargo, hay que tener presente que este debate sobre el aumento de recursos y el gasto a nivel europeo no es independiente del debate sobre la necesidad de una unión fiscal en sentido más amplio en Europa o de la necesidad de trabajar para una convergencia económica real mayor y más rápida entre regiones de la UE que se ven impactadas por la liberalización comercial de forma desigual. Y eso exige abordar la legitimidad de la globalización financiera.

☑ La mayor percepción (y realidad) de falta de legitimidad de la globalización está en el campo financiero, y por ello es preciso garantizar la existencia de un terreno de juego equilibrado en el movimiento de capitales como el que existe –aunque imperfecto– en el terreno comercial. Sería preciso fijar un tipo mínimo de impuesto de sociedades para evitar una carrera hacia abajo y armonizar aspectos clave del impuesto como la residencia fiscal de las empresas y demás aspectos de determinación de la base imponible como el tratamiento de las rentas de la propiedad intelectual, las retenciones –en especial hacia paraísos fiscales–, los precios de transferencia hacia empresas del grupo y otros aspectos más complejos relacionados con la tecnología –como el concepto de establecimiento permanente o el lugar de realización del hecho imponible en servicios digitales–, para garantizar que la competencia en la atracción de empresas no dependa de artificios societarios ni acuerdos secretos, sino de instituciones o capital humano más eficientes.

☑ La legitimidad de la globalización financiera europea difícilmente se logrará mientras no se consiga evitar la capacidad de bloqueo en el ámbito fiscal de países que se aprovechan de otros Estados miembros y erosionan sus bases imponibles. Aunque la presión política y social favorece la progresiva desaparición de los paraísos fiscales, urge terminar con ellos, en especial con los situados dentro de la propia UE (los que favorecen “estructuras de planificación fiscal agresivas”). Y para ello resulta imprescindible replantear la toma de decisiones en materia fiscal en la UE, de forma que la mayoría cualificada reemplace a la unanimidad, si no en todos los aspectos, sí al menos en materia de armonización y control de abusos para evitar el fraude y la elusión. Si esta solución –que es la deseada por la Comisión y algunos Estados miembros como España– no resulta posible, una alternativa podría ser desarrollar una Europa fiscal a varias velocidades (con integración fiscal en algunos países y aislamiento de los Estados incumplidores). Solo en última instancia se debería recurrir a la introducción de impuestos sobre algún proxy del beneficio como el llamado “impuesto Google”, que corren el riesgo de generar distorsiones adicionales.

Para aumentar la influencia de la UE en el sistema comercial internacional

☑ La UE debe seguir apoyando el sistema multilateral de la OMC y trabajar activamente para su reforma con el fin de evitar su colapso o pérdida de relevancia. De especial urgencia es la reforma del mecanismo de apelación del Sistema de Resolución de Disputas para evitar su parálisis. La Unión tiene que aspirar a liderar una coalición de países afines con los que acordar líneas de reforma de la OMC que puedan ser eventualmente asumibles por Estados Unidos y China. Asumir el liderazgo en las negociaciones del TiSA podría ser una buena forma de predicar con el ejemplo e incentivar comportamientos deseables. Asimismo, la UE debe entender que cada vez es más probable que la OMC pueda ir avanzando acuerdos en formato plurilateral; es decir, a varias velocidades y con geometrías variables. Esto, que para algunos puede resultar decepcionante porque no incluiría a todos sus miembros, puede ser una solución práctica y operativa (un “segundo óptimo”) para continuar mostrando la utilidad de la institución y evitar que caiga en la parálisis. La UE, que ya avanza a varias velocidades, no tiene por qué poner trabas a que la OMC avance de forma similar.

☑ En el ámbito de la guerra comercial y tecnológica, la UE debe mantenerse dentro de las normas del sistema OMC y neutral en la disputa geopolítica entre Estados Unidos y China. Es esencial que responda al proteccionismo de la administración Trump de forma recíproca, proporcionada y dentro de la normativa multilateral, y no como otros países más pequeños y vulnerables que han cedido ante las presiones de Estados Unidos. Esto le permitirá proyectar sus valores y promover su poder normativo, al tiempo que marca una clara diferencia de estilo negociador con Estados Unidos (y China) que la proyecte hacia una posición de liderazgo.

☑ En paralelo, al mismo tiempo que defiende e impulsa la reforma del sistema multilateral y los acuerdos plurilaterales, la UE debe seguir tejiendo una nutrida red de acuerdos preferenciales. Ambas estrategias no son incompatibles. Los acuerdos preferenciales permitirán a la UE trabajar por la continuidad de la apertura del sistema económico mundial ante el auge del proteccionismo, insertar mejor a las empresas europeas en las nuevas cadenas de valor y el comercio de servicios (que normalmente requieren acuerdos más profundos de los que se pueden alcanzar al nivel multilateral), promover sus valores –desde el respeto a la democracia liberal hasta los derechos humanos y a la sostenibilidad medioambiental– e ir trazando alianzas que serán muy útiles si se produce un colapso del sistema multilateral y una división de la economía mundial en bloques en torno a Estados Unidos y China dentro de una lógica neoimperialista.

Si quieren saber más, pueden leer el informe y también ver el video de la presentación

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