La nueva estrategia de la UE: ¿con África o para África?

Virginie Battu-Henriksson (portavoz de la Comisión Europea), Josep Borrell (Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/Vicepresidente de la Comisión Europea) y Jutta Urpilainen (Comisaria para las Asociaciones Internacionales) durante la rueda de prensa sobre la nueva estrategia UE-África. Foto: Dati Bendo / ©European Union, 2020. EC-Audiovisual Service. Blog Elcano

Virginie Battu-Henriksson (portavoz de la Comisión Europea), Josep Borrell (Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/Vicepresidente de la Comisión Europea) y Jutta Urpilainen (Comisaria para las Asociaciones Internacionales) durante la rueda de prensa sobre la nueva estrategia UE-África. Foto: Dati Bendo / ©European Union, 2020. EC-Audiovisual Service

La nueva presidenta de la Comisión llegó pisando fuerte en temas africanos. Además de elegir Etiopía para su primera visita oficial fuera de la Unión Europea (UE), Ursula von der Leyen solicitó al Alto Representante y vicepresidente de la Comisión, Josep Borrell, y a Jutta Urpilainen (nueva Comisaria para las Asociaciones Internacionales) un trabajo conjunto para una nueva estrategia UE-África para este año 2020.

Incluso antes del anuncio de esta nueva estrategia para África, 2020 era ya un año relevante desde el punto de vista de las negociaciones europeas con los países africanos. Está previsto, pese a los retrasos que pueda traer el COVID-19, la conclusión de las negociaciones para el nuevo acuerdo Post-Cotonú, marco legal de las relaciones entre la UE y los países de África, Caribe y Pacífico desde el año 2000, y que expira este año. Con el anuncio de la nueva estrategia, el año 2020 se ha convertido en un año clave en las relaciones UE-África.

Conviene recordar que la UE tiene en marcha un complejo entramado de acuerdos, estrategias regionales, tratados comerciales bilaterales, alianzas, misiones de seguridad e instrumentos de financiación, entre otras herramientas de cooperación con África. El resultado es un mapa complejo (e incluso a veces cacofónico) de iniciativas. Por esta razón, y para algunos, el anuncio de la nueva estrategia es una oportunidad única para resetear las relaciones UE-África. Sin embargo, para los más pesimistas, la nueva estrategia podría ser un elemento más en este panorama, que vendría a sumar algunas cuestiones nuevas, pero volvería a solaparse con otras que ya existen sin marcar importantes diferencias de enfoque.

El primer paso hacia la nueva estrategia: la declaración conjunta de la Comisión

Con algunas conversaciones previas en Addis Abeba, el primer paso en el camino hacia esta nueva estrategia von der Leyen con África fue la declaración conjunta de la Comisión Towards a comprehensive Strategy with Africa del pasado 9 de marzo. Esta breve declaración contiene una serie de propuestas de cooperación en 5 áreas prioritarias: 1) transición verde y acceso a la energía, 2) transformación digital, 3) crecimiento sostenible y empleo, 4) paz y gobernanza y 5) migraciones y movilidad, y está acompañada de líneas de acción más concretas.

La declaración de la Comisión de marzo no es una estrategia en sí misma, sino más bien una propuesta para la nueva estrategia a definir en la 6ª Cumbre UE-Unión Africana (UA) del próximo mes de octubre. Algunos elementos cobran especial relieve en esta nueva propuesta, como por ejemplo la transformación digital, la necesidad de creación de empleo o la consideración de África como socio clave en la arena multilateral. A pesar del COVID-19, la Cumbre continúa programada para octubre. Se retrase o no, las propuestas tendrán que ser redefinidas para tener en cuenta los nuevos retos de esta pandemia.

La cambiante relación UE- África

La UE ha mantenido durante décadas un sistema de relaciones con África, (especialmente con África Subsahariana) basado en un fuerte paternalismo. Esta relación asimétrica ha girado en torno a relaciones comerciales no recíprocas, con un fuerte componente de ayuda al desarrollo. A partir del año 2000, la UE empieza a pivotar del modelo de relaciones “donante-receptor” a un modelo con una retórica muy marcada en torno al mensaje de asociación entre iguales. Hay mucho de esto en la anterior Comisión Juncker, que puso evidentes esfuerzos retóricos en resaltar que las diferentes iniciativas europeas eran “con África” y no “para África”.

Este nuevo enfoque de las dos últimas décadas basado en la relación entre iguales (partnership) ha ido acompañado de un creciente interés por el continente, que la nueva Comisión no ha hecho sino enfatizar. Hay diferentes interpretaciones a esta importancia cada vez mayor otorgada al continente. Puede ser la consecuencia de la creciente influencia económica y política de China y otros actores y, por tanto, consecuencia del intento de la UE de revertir la pérdida de terreno político y diplomático en África. Alternativamente, podría provenir de la ambición de la UE de convertirse en un actor internacional influyente por medio de una política exterior más fuerte y articulada. Más allá de qué interpretación sea la correcta, la realidad es que el continente se ha convertido en un escenario crucial para la competencia política y económica entre Estados y empresas.

¿Es necesaria una nueva estrategia?

La nueva estrategia anunciada es un movimiento coherente con el objetivo de la nueva Comisión de fortalecer las relaciones con África y su consideración de socio estratégico. También plantea la oportunidad de aumentar la legitimidad de la UE, si fuese capaz de construirla –y no sólo negociarla– con la Unión Africana. Ambas instituciones comparten intereses comunes en ámbitos como el cambio climático o la creación de empleo. Sin embargo, todavía queda camino que recorrer en varios temas, como por ejemplo la gestión de las migraciones o los acuerdos comerciales bilaterales EPAs (Economic Partnership Agreements), que son la base de la agenda comercial europea en el continente, y que la propia Unión Africana considera una posible amenaza a sus propios planes de establecer el Área de Libre Comercio Continental Africana (AfCFTA, por sus siglas en inglés).

Teniendo en cuenta la larga tradición de la UE, señalada por muchos analistas, de elaborar estrategias para África sin apenas aportaciones de los países africanos, la pregunta es inevitable: ¿Cuánto hay de input africano en la primera propuesta del pasado marzo de la Comisión?  Asesores cercanos a la Unión Africana lo tienen claro: “la UE tiene derecho a tener su estrategia”. Todavía quedan algunos meses por delante para saber si será una estrategia “con África” o “para África”, y si por fin la nueva Comisión pasará de la retórica a la práctica.

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