La gobernanza de datos: marco de competición entre China y la Unión Europea

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La gobernanza de datos. Imagen de un rack de servidores Mac Minis en un data center en San Francisco (EEUU). Foto: imgix (@imgix). Blog Elcano

La gobernanza de datos. Imagen de un rack de servidores Mac Minis en un data center en San Francisco (EEUU). Foto: imgix (@imgix)

Hablar de tecnologías es hablar de datos. Referirse a cómo mejorar el posicionamiento político global y la competitividad económica es también apuntar a datos. Y, en cambio, los datos, que son el punto de partida, la base fundamental para el desarrollo de otras aplicaciones, no siempre reciben la atención suficiente. Los datos son una dimensión tanto geopolítica como de política exterior per se.

La Unión Europea ha definido a China como un socio de cooperación, pero también como un competidor económico en la búsqueda del liderazgo tecnológico, así como un rival sistémico que promueve modelos alternativos de gobernanza. Esto ha transformado el enfoque de la Unión Europea con respecto a China en uno de carácter más pragmático y flexible según el tema tratado. En materia de datos, fue justo en el encuentro (virtual) UE-China en septiembre de 2020 cuando la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, anunció acuerdos en transferencia de tecnología, y mucho por hacer todavía en dos áreas esenciales: penetración de mercados y desarrollo sostenible. En todos estos puntos, los datos juegan un rol estratégico.

Divergencias entre los modelos de gobernanza de datos

La Unión Europea publicó en febrero de 2020 su primera Estrategia Europea de Datos, mediante la cual busca crear un enfoque único y propio de diseño, gestión, manejo, acceso, uso y despliegue de datos. La finalidad es la de conseguir un mercado común europeo de datos compuesto de plataformas de datos reutilizables, interoperables y reproducibles (pooling and sharing) por todos los sectores estratégicos de la Unión. La UE busca mejorar su competitividad interna y externa  a través de los datos: creando nuevos ecosistemas de innovación, como los Corredores Europeos en 5G para mejorar la conducción autónoma y la agricultura de precisión, o adaptando la Política Europea Industrial; y convirtiéndose en un socio de confianza en los organismos de estandarización de datos y a la hora de influir en el valor de mercado del flujo transnacional de datos.

En el mismo mes de la reunión con la UE, China anunciaba su Iniciativa Global de Seguridad de Datos, que se presenta como la alternativa china al orden internacional de normas sobre gobernanza de datos promovido por la UE y Estados Unidos (aunque entre estas dos también existen divergencias sobre el acceso a datos personales y uso para aplicaciones de vigilancia). Pasó desapercibida en muchos medios, pero su importancia es indudable. Esta propuesta china prioriza que se siga manteniendo una cadena global de aprovisionamiento de datos abierta, segura y estable, pero que al mismo tiempo garantice que un Estado no pueda hacer vigilancia de masas “contra otros Estados”, se respeten las leyes nacionales del país anfitrión, y no se vulnere la soberanía de otro Estado.

Pese al apoyo explícito al multilateralismo como respuesta efectiva, la UE sigue afirmando que China interpone límites a esta gobernanza de datos. Primero, China sigue regulando el procesamiento de datos personales y no personales a partir de una amalgama de regulaciones en ocasiones inconexas y muchas veces basada en leyes de sectores específicos. China ha articulado una tríada legal para los datos: la Ley de Ciberseguridad –que es el equivalente al Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) europeo pero, sin embargo, no es un documento dirigido únicamente a este tema–; las Medidas de Evaluación de Seguridad de Transferencia Transfronteriza de Datos; y las Guías de Evaluación de Riesgos. Mientras, la UE centraliza la gobernanza de datos bajo una única estrategia.

En segundo lugar, desde el enfoque europeo no se ve con buenos ojos el requisito chino de “localización de datos” que, si bien ya existía de facto desde los años noventa, se formalizó en 2017 con la Ley de Ciberseguridad. Además de obligar a todas las empresas que operan en China a recopilar todo “dato significativo” en servidores dentro del país, si se desea transferir estos datos hacia fuera, dependerá de la aprobación de un mecanismo de evaluación cuyos requisitos y conceptos son imprecisos –“interés público”, “desarrollo económico”, “medio esencial de subsistencia”–, permitiendo que la decisión sea más política que legal.

La lucha por liderar el modelo global de gobernanza de datos también se ha traducido en la propia personificación de figuras políticas. En la Comisión Europea, la arquitectura institucional que gestiona la gobernanza de datos es realmente plural: varias Direcciones Generales, como son Redes de Comunicaciones, Contenido y Tecnología, Competencia, o Innovación e Investigación, y Departamentos de Servicio como Instrumentos de Política Exterior (FPI). En cambio, en China la arquitectura institucional se centraliza en el Grupo Central de Información y Gestión de Internet, que es liderado por el presidente Xi Jinping. Mientras que en China existe una figura única –el presidente–, en la Comisión Europea depende de dos Comisarios principales –Margrethe Vestager, de Competencia; y Thierry Bréton, de Mercado Interior– que, sin embargo, no siempre comparten la misma visión sobre la regulación de grandes compañías tecnológicas. Esto podría frenar la velocidad de la UE para adelantarse a la continuada competencia desleal que declaran para penetrar en el mercado chino.

Herramientas de poder más allá de la regulación

La geopolítica de datos es clara. China, con su Ruta de la Seda Digital, lleva la conectividad digital por bandera: expandir su infraestructura de Internet, su modelo de comercio electrónico, y sus reglas de estandarización de datos en la transferencia de tecnología. Desde 2019, China ha invertido en torno a 80.000 millones de dólares en proyectos digitales, incluyendo cables de fibra óptica a través de Rusia e Irán, y centros de datos en países de África Subsahariana. Estados Unidos sigue disputando a China su enfoque de gobernanza de datos en la Organización Mundial del Comercio –argumentando que vulnera los acuerdos de libre comercio–, pero, pese a ello, China continúa ganando puestos de alta dirección en la Unión Internacional de Telecomunicaciones o en la Organización para el Desarrollo Industrial.

La Unión Europea ha demostrado que, para ser un jugador internacional, necesita un enfoque propio en gobernanza de datos. Lo está haciendo, y de forma efectiva mediante regulaciones, pero no es suficiente. La UE necesita promover una línea propia de diplomacia tecnológica, frenar la división del trabajo entre el Servicio de Acción Exterior y los Estados miembros, y designar un Representante Especial para Asuntos Digitales Globales. Sólo así, en este asunto, la UE podrá empezar a “hablar el lenguaje del poder”.

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