Ayuda al desarrollo e influencia política: el caso de Senegal

Obra del artista senegalés Docta en la Delegación de la UE en Dakar (Senegal). Foto: Aitor Pérez. Blog Elcano

Obra del artista senegalés Docta en la Delegación de la UE en Dakar (Senegal). Foto: Aitor Pérez

El proyecto #AidPower del Real Instituto Elcano analiza la ayuda como un factor de influencia de un país sobre otros o sobre las instituciones de gobernanza global. No es un tema nuevo para las disciplinas de las Relaciones Internacionales y los Estudios del Desarrollo, pero sí un tema en el que caben nuevos enfoques y preguntas de investigación. Desde que los autores de la escuela Realista pusieran de manifiesto el valor instrumental de la ayuda al desarrollo para la configuración de bloques en el contexto bipolar de la Guerra Fría, los vínculos entre la ayuda al desarrollo y los intereses del país se presuponen. En ocasiones, se contrastan estadísticamente pero no se analizan con el detalle suficiente como para identificar los mecanismos concretos por los cuales un país donante gana influencia política en los países que reciben su ayuda.

Por esta razón, este proyecto de investigación ha preguntado a diversos actores y observadores de la ayuda europea en Senegal cómo la UE y sus Estados miembros influyen en la política senegalesa a través de sus proyectos de cooperación. En la Cumbre de La Valeta de noviembre de 2015, estos donantes definieron con claridad sus intereses en asuntos migratorios en Senegal y en otros países de la región al tiempo que reimpulsaron la ayuda oficial al desarrollo para los países de origen y tránsito de la inmigración irregular mediante la constitución de un Fondo Fiduciario de Emergencia de 1.800 millones de euros. Senegal, en palabras de la propia UE, desempeñó un papel muy activo y constructivo en la Cumbre de La Valeta y es ahora uno de los principales beneficiarios del Fondo.

El diálogo político o la condicionalidad blanda de la ayuda

Los países europeos tienden a evitar la imposición de condiciones políticas formales en sus acuerdos de financiación como también evitan la ayuda formalmente ligada. Sin embargo, no por ello dejan de abordar objetivos políticos o económicos en encuentros diplomáticos en los cuales se toman también decisiones sobre ayuda. Éste sería el caso de cumbres como la de La Valeta, pero también de los diversos diálogos políticos de tipo bilateral que se establecen en los momentos clave de la planificación la ayuda.

El enfoque con el que los donantes europeos participan en esos diálogos suele regirse por un criterio de asociación o partenariado, pues el donante no pretende imponer condiciones al receptor sino dialogar en pie de igualdad sobre asuntos que pueden considerarse política interna del país receptor. Así por ejemplo, el Convenio de Cotonú que regula la ayuda de la UE a los países de África, Caribe y Pacífico institucionaliza un diálogo político entre los países receptores y la UE en el cual se incluyen “cuestiones nacionales, regionales y mundiales; el fomento de los derechos humanos y los principios democráticos; el desarrollo de políticas en favor de la paz y la prevención y resolución de conflictos; y el tratamiento de cuestiones relacionadas con la migración y la seguridad, incluida la lucha contra el terrorismo y contra la proliferación de las armas de destrucción masiva”.

Los intercambios entre funcionarios

En las áreas de interés del donante, el diálogo de alto nivel se puede reforzar con programas de formación y asistencia técnica en los que se movilizan funcionarios de ambos países. Estos intercambios permiten la introducción de ideas del país donante o de parte de la comunidad internacional en el país receptor y el acercamiento de sus administraciones públicas, de forma que más allá de la formación financiada con cargo a la AOD, se facilita la cooperación en otros asuntos. Así, la cooperación técnica entre ministerios de trabajo facilita por ejemplo la elaboración y ejecución de acuerdos de retorno voluntario o la suscripción de convenios para el reconocimiento mutuo de cotizaciones sociales.

La contratación de consultores

La introducción de determinadas soluciones en la política pública del donante para hacer frente a problemas de interés para el receptor puede hacerse también movilizando a consultores privados bajo los términos de referencia de proyectos acordados por ambas partes. En el caso de Senegal, la cooperación francesa es conocida por destacar consultores en las propias oficinas de la administración senegalesa.

En el ámbito de las migraciones, la UE financia el despliegue de personal y consultores de la Oficina Internacional de las Migraciones para abordar las limitaciones que tienen en este ámbito las administraciones de Senegal y otros países de la región. Esta ayuda contribuye a construir capacidades en ámbitos de interés para los donantes como el control de fronteras, los acuerdos de migración laboral o lucha contra el tráfico de seres humanos. Con estos apoyos, Senegal y otros países de África Occidental están adoptando documentos que moldean su política migratoria, tales como los perfiles del migrante o los documentos de política migratoria.

El empoderamiento de instituciones

Además de introducir ideas en determinadas políticas y elevar su prioridad estratégica dentro del conjunto de la acción del gobierno, los donantes influyen también en la política doméstica del receptor fortaleciendo a algunas instituciones frente a otras. Como consecuencia del enfoque adoptado por la cooperación de la UE y sus Estados miembros en La Valeta, dos instituciones destacan por el apoyo recibido por parte de diversos donantes europeos con proyectos similares: la Agencia Nacional de la Promoción del Empleo Joven y el Registro Civil.

La movilización de la opinión pública y la sociedad civil

La cooperación de la UE y la OIM sirve también para reforzar las capacidades de organizaciones de la sociedad civil que trabajan en campañas de información y protección relacionadas con la emigración clandestina. Las convocatorias de subvenciones de la Delegación de la UE para ONGs en Senegal tienen entre sus prioridades la generación de empleo y la protección social. Éstas y otras líneas de financiación para la sociedad civil senegalesa sirven para reforzar actores que trabajan en línea con los intereses europeos.

La idea de buscar oportunidades en Senegal frente a la alternativa de la emigración ha sido además objeto de una campaña de comunicación financiada con cargo al Fondo fiduciario de la UE, la cual tiene por título «Taggat Fii, Tekki Fii» (“formarse aquí y triunfar aquí” en lengua Wolof). Esta narrativa se repite en un número creciente de proyectos de desarrollo gestionados tanto por agencias internacionales como por ONG, incluido e“Triunfar en Senegal” (Successful in Senegal) el cual ha apoyado 5.000 oportunidades de empleo para jóvenes senegaleses, algunos de ellos retornados de Alemania.

No todo son intereses

La UE ha definido con claridad cuáles son sus intereses en Senegal en asuntos migratorios y resulta fácil rastrear la influencia europea en las políticas senegalesas relacionadas con la cuestión. No obstante, los mismos mecanismos de influencia pueden entrar en funcionamiento en muchos otros asuntos y no siempre en relación con los intereses domésticos del donante, sino también con planteamientos altruistas o idealistas. Con relación a la igualdad de género, por ejemplo, la ayuda de donantes como España permite elevar la prioridad que se da a esta agenda localmente e incluso moldear su contenido. Mientras las demandas locales se centran más en la protección de los derechos de las mujeres o su autonomía económica, los donantes internacionales han destacado la importancia de la paridad en las políticas públicas. Con este enfoque han reforzado al Observatorio Nacional de la Paridad (Observatoire National de Parité), como agencia independiente bajo el paraguas de la Presidencia de la República, cuyo cometido es introducir en el país las estadísticas sensibles al género y poner luz sobre las desigualdades hombre-mujer en la participación en las políticas públicas y el acceso a sus beneficios.

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